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我国央行双支柱调控框架探析

发布时间:2019-12-05 21:37

作者:韩鑫豪

  目前,我国央行正积极推进利率市场化改革,以逐渐实现金融市场开放。自2015年取消存款利率上限以来,央行一直没有使用官方基准贷款和存款利率作为政策工具。直至2019年8月,才再度进行贷款市场报价利率(LPR)的改革。
  由于缺乏以市场为基础的政策利率,央行的货币政策框架需要进行改革。目前央行正在向以利率定价为基础的货币政策框架过渡,该框架可通过短期政策利率来引导同业拆借利率、债券收益率和贷款利率。更具体地说,央行正在构建利率走廊来指导市场利率。与此同时,央行于2017年将宏观审慎评估(MPA)升级成为政策调控框架的第二支柱,以加强对金融部门的监管。本文将探讨我国双支柱政策调控框架,有助于理解央行的操作和政策目标。

  过去十年,我国金融市场开放取得显著进展,金融机构发展和市场深度均大幅提升。例如,国内的信贷占GDP比率是众多新兴市场中最高之一。与此同时,与其他已发展市场的经验相同,随着我国金融体系日趋复杂,以货币与信贷存量作为政策目标的效用有所下降。例如,鉴于2017年M2增长急剧下滑而未达到年度目标,因此2018年的M2增长目标亦有所下调。此外,在岸债券市场的发展,也使利率在资源分配方面发挥了更为重要的作用。
  利率走廊的演变
  在1990年代,银行同业拆借利率与商业银行对储备需求之间的关系变化多端,令央行难以通过公开市场操作(OMO)准确地将政策利率引导至政策目标水平。鉴于监管压力和成本上升,促使许多央行探索简化利率监管和改善货币政策传导的方法。在这一背景下,利率走廊制度得到了发展,相继被全球主要的央行广泛采用。与OMO相比,利率走廊制度具有稳定、透明和简化的特点。
  在国内,央行正继续构建和改善利率走廊,现将隔夜的常备借贷便利(SLF)利率作为上限,并将超额准备金利率作为理论下限。央行的7天逆回购利率已成为实际上的目标政策利率水平,即利率走廊的中值。尽管央行尚未阐述政策利率的标准,但相信7天回购利率(R007)或存款机构的7天回购利率(DR007)会被选上成为利率走廊上的政策利率。
  利率走廊的引入可从以下几方面改善央行货币政策框架:
  一是利率走廊能有效减低短期利率的波动性。当市场缺乏流动性时,这种制度可抵御金融机构之间的资金紧缩,从而稳定金融市场。二是利率走廊可降低央行OMO的成本。由于预期的经营环境具有不确定性,这将促使商业银行在一定程度上预防囤积准备金。于是,央行被迫通过OMO注入流动性,以保持银行的运作;稍后随着风险情绪的消退,央行再从市场上回收流动性。当利率走廊完善建立后,由于SLF可以确保银行有足够的流动性,故央行将可以减少OMO。
  改革的下一步是改善货币政策传导机制,以及缩窄利率走廊的阔度。理论上,央行可以诉诸有效的货币政策传导机制,将货币政策的效果从短期利率传导致贷款利率。然而,当前的双轨制使短期利率与贷款利率脱钩。央行正致力完善机制,但仍有改善的空间。与此同时,央行可逐步缩窄利率走廊的阔度。目前,利率走廊的阔度为268基点,利率上限和下限分别处于3.4%和0.72%水平。鉴于此阔度,利率走廊自构建以来很少被应用。未来的利率走廊发展,或将逐步降低上限水平。
  升级宏观审慎评估
  事实证明,上述货币政策框架不足以有效平衡经济周期和金融周期。全球金融危机让各国监管机构意识到传统的货币政策无力抑制资产价格和金融市场的波动。因此,他们达成共识,引入宏观审慎评估以维持金融稳定,以及遏制金融系统的顺周期性。
  最新的《巴塞尔协议III》是宏观审慎监管的里程碑文件,于2017年由巴塞尔银行监督委员会提出。与侧重于微观审慎监管和监督的《巴塞尔协议II》相比,《巴塞尔协议III》从宏观审慎监管的角度出发,引入了逆周期缓冲资本、防护缓冲资本以及杠杆比率下限。同时,《巴塞尔协议III》新增了对系统重要性银行的额外资本要求,并对影子银行体系进行监督,与强调对系统风险监控的目标保持一致。
  从微观审慎监管转变为宏观审慎监管,反映了监管理念的一些变化。2008年经济危机反映了在全球金融混业经营的年代,难于通过不同的金融监管机构来取得良好监管成效。具体而言,在金融市场中,个别金融机构决策的合理性不一定会导致集体理性。在各自的经营模式下,个别的金融服务提供商要承受更大的风险,但由于机构间相关性较低,因此不太可能发生系统性金融危机。如今,金融机构整合了各种业务以分散风险,这对于各金融机构而言是合理的,但对整个金融体系来说,由于风险蔓延,集体一致的活动会导致整个金融体系不稳定。在全球金融危机中,这些特征加剧了市场的波动。因此,决策者致力制定新的监管规则,以遏制金融体系的顺周期性波动,提高整体的抵御能力,并降低系统性风险。《巴塞尔协议III》弥补了《巴塞尔协议II》的不足,为银行和金融业各类风险管理制定监管规则。
  MPA框架不断完善
  我国银行业与房地产业紧密相连。房地产市场的周期性调整或会削弱银行的资产质素,进一步威胁高杠杆经济。此外,利率市场化的早期阶段为既得利益留下了“灰色地带”。经过数年发展,影子银行融资已成为我国金融市场的重要角色。在监管滞后的情况下,主要参与者(包括银行、信托和资产管理公司)将其杠杆率提高,达到可能酿成系统性风险的程度。在这种情况下,由于宏观审慎评估(MPA)有利于我国分析、研究和化解其遇到的金融风险,故央行在先前的信贷增长管理框架基础上,于2016年推出了MPA框架,其中包括了行政措施和审慎法规。
  目前,MPA是按季度进行评估,而银行的月底数据也受到监管。自推出以来,央行不断完善MPA参数,主要包括纳入更多的表外融资、同业活动和特定贷款。自MPA框架推出以来,已经进行了四项重要的修改:2016年10月,央行宣布将表外财富管理产品纳入银行的广义信贷评估(自2017年一季度起生效);2017年8月,央行宣布将可转让定期存单(NCD)纳入同业负债评估(自2018年一季度生效);央行在2019年一季度将制造业贷款纳入MPA;为加强LPR改革的影响,央行自2019年三季度起开始评估LPR政策的执行情况。
  实际上,按资产规模划分,银行可归类为全国性系统重要性机构(N-SIFIs)、区域性系统重要性机构(R-SIFIs)和其他(CFIs)。而MPA会根据7个类别和19项指标为每家银行评分:
  一是资本充足率和杠杆率:通过资本充足率(权重80%)、杠杆率(权重20%)和总损失吸收能力这些指标,试图以资本缓冲和控制信贷扩张来抑制风险。资本充足率的权重占比高,说明若银行未能达到最低资本充足率要求,将会直接将银行的评级列为C级。
  二是资产和负债状况:第二类别的三项指标有广义贷款增长率(60%)、委托贷款增长率(15%)和同业负债增长率(25%)。这三项指标分别衡量银行的资产、表外业务和负债情况。广义贷款是指银行以各种形式(包括信贷、债券、非标资产、股权等)放贷给个人、企业和非存款金融机构的资金总额。
  三是流动性状况:此类别中的三个指标是流动性覆盖率(40%)、净稳定资金比率(40%)和准备金要求(20%)。此类别是检测银行资产的流动性状况,并评估银行应对流动性风险的能力。
  四是定价行为:此类别旨在促进合理的定价能力并建立良好的市场,以避免非理性存款和短期借贷的竞争。如果定价行为不符合标准,会直接将银行的评级列为C级。
  五是资产质量:此类别包括不良贷款率和拨备覆盖率(均为50%的权重),着重于银行的资产质量会否急剧恶化的潜在风险。评估是以相同级别和区域的银行数据进行比较。拨备覆盖率亦由150%下调到120%至150%。
  六是跨境融资:此类别中的三个指标是外债的头寸(60%)、货币种类和期限结构(各占20%)。此类别主要目的是促进跨境融资管理。
  七是信贷政策执行:此类别的指标包括货币政策评估(40%)、货币政策执行和央行融资使用(各占30%),以评审银行执行货币政策的情况。
  根据其MPA分数,各银行会在存款准备金、再融资、获准NCD发行以及使用央行的贷款工具等方面得到处罚或奖励。
  央行成立了宏观审慎管理局,负责领导宏观审慎政策框架和所需制度的建立,以及对其系统重要性的金融机构进行评估、识别和处置机制。
  随着双支柱政策调控框架的建立,政府机构之间需要有更全面的监管和协调。建立金融稳定委员会(FSB)是其中一个国际惯例,该委员会由不同的中央银行、金融监管机构以及政府代表组成。在国内,国务院金融稳定发展委员会已于2017年11月成立,目的是落实金融监管部门监管职责,并强化监管问责。
  (作者系中银香港经济研究员)