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解析PPP在我国公共物品供给中的关系
2017-09-15 06:03
  2014年11月,国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,提出在公共服务、基础设施等领域积极“推广政府和社会资本合作(PPP)模式”,引入社会资本,增强公共产品供给能力。PPP模式在公共物品提供领域以其加快转变政府服务职能、打破行业准入限制、完善财税制度和管理方式、提高公共物品质量和效率、促进筹集建设资金等方面的巨大优势,赢得了地方政府和社会资本的广泛关注和参与。
  本文聚焦PPP这一参与方众多、利益与风险结构复杂的投融资模式中政企关系的特殊性,基于作者对政府及政府职能部门、项目实施单位及金融机构的调研,分析了目前PPP推广和运营中在政企关系方面存在的问题及其影响因素,最后就构建契约型新型政企关系提出几点对策和建议。
  一历史上PPP中的政企关系
  PPP(Public-Private-Partnership)模式通常被称为“公共私营合作制”,是政府与社会资本为了合作建设城市基础设施项目,或为提供公共产品或服务而建立的政府和社会资本“全方面”合作关系。
  PPP项目涉及的政企关系与通常竞争性领域政商关系既有相似性又有特殊性。一方面,政府及政府部门负责PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动,在法律规范不到位的情况下所拥有的选择权会因缺乏制度规范,使得政府官员担心触犯党纪法律而缺少推动PPP项目的动力。另一方面,PPP模式适用于价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定且运作周期一般长达10年以上的项目,不仅面临商业风险,更会出现政策风险。这些因素决定了PPP项目的政企关系具有以下特点:
  (一)紧密合作型关系。合作是PPP模式中政企关系的最大特征。(二)持续期较长。由于提供公共产品的PPP项目大多建设运营周期长、投资额度相对较大。(三)政府深度参与。政府在PPP模式推广中扮演着监督者和合作者的角色,承担着发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责。(四)监管与被监管关系。在PPP全流程过程中,特别是项目采购阶段,政府可以在众多投标者中优中选优。一旦进入实施阶段,双方关系变成“一对一”的契约关系,既有合作,又伴随着监管,防止因政府既当运动员又是裁判员而造成的监管缺位。
  二、我国公共物品供给中PPP模式存在的问题
  (一)政府边界与社会资本方定义边界模糊。政府在推广PPP模式中,将PPP译为政府和社会资本合作,对第二个P(社会资本)的界定,财政部2014年发布的《PPP模式操作指南》中明确,“社会资本”是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。事实上在公共产品供给领域,一些国有资本利用天然的与政府及国有金融机构间的关系争取收益性PPP项目,从而对民间资本形成挤出效应,实际上是一种变相的“所有制歧视”。
  (二)PPP相关法律制度不完善、参与主体政府和社会资本没有统一的执行定位。至今,在国家层面还没有出台一部《政府和社会资本合作法》。笔者从调研中了解到,政府目前推出的一些PPP示范项目属于非经营性,缺乏固定收益,很难吸引到资方的投资。
  (三)地方政策不稳定,政策风险高,使得企业担心项目全周期内利益可能受损。事实上,政府部门作为公权力代表,有可能出于政治原因、经济因素、社会压力等考虑,撕毁原来签订的合同,或运用各种行政手段阻碍项目正常运作,使得PPP项目中政商双方难以建立平等伙伴关系。
  结合现阶段政府和社会资本项目发展现状,本文提出通过以下途径来优化这种模式,最大公约数地供给公共产品,给社会大众带来“普惠经济”。
  (1)法律层面上加强国家立法,从顶层设计的高度来规范和引导政府和社会资本模式的发展。(2)剥离地方的融资平台政府融资功能。(3)政府作为公共产品的供给方,应发挥自己监管职能,同时兼顾企业伙伴利益。另外,投资中政府还需要对自身参与建设的领域进行限制和规范,以防与民争利。 (郭然)