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金融精准扶贫需“精耕细作” ——以浙江丽水市景宁县推行“政银保”为例
2017-07-21 06:47   撰文   应宜逊 

  根据目前情况来看,精准扶贫不但要使用财政资金、慈善资金,也应当利用金融资金,这样,不仅能大大拓宽扶贫资金来源,且鉴于金融资金的“有偿性”,金融精准扶贫走的是“造血扶贫”道路,扶贫对象虽然比“输血扶贫”要艰苦些,但会产生更良好的“脱贫致富”前景。
  不过,金融精准扶贫也有明显的局限性:一则,它不能用于全部贫困人群。由于多种原因,贫困人群中只有少部分人具有“造血”能力。二则,金融精准扶贫对象处于信贷客户链的最低端,因此造成银行贷款成本高、收益低,加上信息严重不对称,风控压力较大。
  稳妥推进金融精准扶贫由于金融精准扶贫的政策性很强,实施难度颇大,因而需要“精耕细作”。主要应做好下列工作:
  1、划定两条界限,锁定目标人群。一是划定贫困线,区分贫困人群与非贫困人群;二是通过深入调查,摸清贫困人群中尚有“造血”能力的人群。而这个群体是金融精准扶贫的目标人群。
  2、在当地政府的主导下,制定切合实际的金融精准扶贫办法。一般来说,可以县级行政区为单位,由当地政府牵头主持,央行协助,银监部门、涉农银行机构及其他有关单位参与,制定符合当地实际的可操作的信贷精准扶贫办法。对贷款对象的选择、贷款审批流程、贷款利率与支付、贷款风险防范措施与责任等都要进行详细规定。关于贷款利息,应当全额贴息,100%由财政资金(包括慈善资金)支付,也可以接近全额贴息或者略高于全额贴息。
  3、在实施时要稳妥推进,切忌“一刀切”。在推进贴息扶贫贷款时要遵循自愿原则,让贫困户自己选择,是继续领取政府发给的贫困补贴,还是改为接受贴息扶贫贷款。要通过深入宣讲,使得广大目标人群了解贴息扶贫贷款;要通过“先行者”的示范效应来影响目标人群。同时,还应当根据推行中发现的问题,适时修改和完善扶贫贷款办法。
  地方政府是成功关键
  金融精准扶贫要获得成功,关键是地方政府要有一股“精神”。因为在金融精准扶贫中,地方政府处于核心地位,是“司令”,而央行等金融机构只是提供技术支持的“参谋长”。地方政府要组织有关部门深入调查当地“目标人群”的情况,要牵头搭建当地的金融精准扶贫平台,并且协调参与金融精准扶贫的各个部门、单位的工作,还要提供用于贴息和处置不良贷款的资金等,工作量颇大。再加上“目标人群”居住相对分散,相当部分还住在深山老林中,这就更增加了工作的难度。总之,这是一项“累、苦、杂、细”的“活”。地方政府要干好这个“活”没有一点“精神”是不行的。地方政府必须有认真、实干精神,有竭诚为“三农”、为低收入贫困农户服务的精神,能够从实际出发干实事、能吃苦、敢创新。
  景宁县“政银保”值得推广
  目前,各地通过实践创造出一批“金融精准扶贫”的优秀范例,其中就有浙江省丽水市景宁畲族自治县的“政银保”低收入农户发展扶贫贷款。

  1、背景情况
  景宁位于浙西南山区,人口17.2万,是浙江省6个重点欠发达县之一。2010年,全县家庭人均收入4000元以下的低收入农户有6463户18195人,占全县总人口的10.58%。
  丽水市基于“三农”占比较高、金融需求不断增大的实际,从2006年起,先后组织实施了“信贷支农”、“信用惠农”和“支付便农”三项金融支农工程,工作扎实,效果明显,有效破解了金融支农瓶颈,同时,还形成了一股“丽水精神”,即从实际出发干实事,能吃苦,敢创新,竭诚为“三农”、为低收入贫困农户服务。
  2009年10月,景宁县建立了全省首个保险服务民生示范区,围绕“三农”、“民安”、“民富”、“民生”、“保险生态环境优化”五项发展计划,积极探索和推出富有景宁特色的保险产品。
  2011年,浙江省委、省政府出台特殊扶持政策,要求景宁等6个重点欠发达县“到2013年,全县低收入农户80%以上家庭人均收入要超过4000元,2500元以下农户基本消除”。为此,省财政每年安排2亿元用于群众增收致富奔小康工程,其中,1000万元安排直补低收入农户。
  景宁县由于贫困户数量多,可用于直补的资金少,如果简单地分下去,人均获得数量很少,扶贫效果十分有限。为了有效发挥扶贫资金“四两拨千斤”作用和从“输血”转变为“造血”,景宁县有关部门一直在探索“低风险、广惠农、可复制”的低收入户扶贫致富贷款模式。

  2、出台过程
  景宁县农办调查显示,在6463户低收入农户中,有56.6%需要通过社会救济实现脱贫,而另外43.4%则具有“造血”能力,可以通过产业扶持实现增收致富。这43.4%就是“金融精准扶贫”的对象。进一步调查发现,有相当多的低收入农户,有强烈的创业致富意识和愿望,还有相关部门的技术支持,但缺少创业启动资金,以及取得贷款的有效抵押物。
  针对上述情况,景宁县谋求保险公司予以帮助,在浙江保监局的支持下,获得了人保财险总公司的项目试点批准。为此,景宁县政府与人保财险公司、涉农金融机构(农信联社、邮储银行)三方共同出台了《景宁畲族自治县低收入农户致富奔小康小额贷款项目保证保险合作协议》,推出了全省首创的“政银保”扶持低收入农户发展贷款模式。2011年7月,景宁县首先在大际乡和鸬鹚乡开展试点。在两乡试点经验的基础上,县政府成立由人民银行、农办、致富办、财政局、农业局、农信联社、邮储银行、人保公司组成的工作小组,深入各乡镇进行宣传动员,开展现场指导和集中办理,全面推进该项扶贫贷款。
  3、具体做法
  一是贷款对象:家庭人均收入不足4000元的低收入农户,必须具有完全民事行为能力,有致富意愿并选择了适合的发展项目,遵纪守法,诚实守信,无不良信用记录。
  二是贷款用途:限于发展种养业、农产品加工和营销、来料加工业、农家乐休闲旅游业、电子商务等项目。
  三是贷款额度:不超过5万元。
  四是贷款期限:1至3年。
  五是申请流程:农户申请—村(股份)经济合作社、乡镇签署意见—县农办资格审查—金融机构办理(包括保险公司办理担保手续)。
  六是风险控制:由保险公司为贷款提供保证保险,并由村(股份)经济合作社提供“信用保证”。“信用保证”是指若低收入农户出现不良贷款,要取消其“信用户”资格及其享受该项政策的资格;连带取消该村的信用村评定资格及该村其他低收入农户享受该项政策的资格。一旦贷款损失,由放款银行与保险公司“三七开”。
  七是贷款费率:贷款实行基准利率,保险费年率为2%。
  八是费用支付:贷款利息与保费均由县政府承担。贷款银行不向贷款对象收取利息,直接向财政申请,经县财政、县农办审核后,据实结算拨付。保险公司也一样。不仅如此,为调动两家承办银行机构的积极性,县财政按照贷款新增农户数,给予承办银行机构每户200元的补贴奖励,同时,还将风险补偿基金存放于承办银行机构中。

  4、效果与发展
  实践表明,这种政府、银行机构、保险公司三方合作的“政银保”机制是切合实际的,形成了多方共赢的格局。首先,为真正有创业资金需求的低收入农户降低了贷款门槛,促进了一大批低收入农户走上创业致富奔小康之路。到2013年6月底,已向全县1732户低收入农户发放贷款5000多万元,每笔均近3万元;扶持1070户低收入农户发展各种种植业11120亩,家畜(禽)养殖3.3万头(只、羽),食用菌460万袋;扶持57户低收入农户发展农家乐、运输、小商品经销、加工等各种致富项目。其次,大大提高了省扶持资金的使用效益。在上述5000余万元贷款中,政府仅两年支出贷款贴息260万元和保险费用100万元,平均一年不到200万元。与此同时,不良贷款仅两笔,合计5万元左右。
  在2011年至2013年成绩的基础上,“政银保”扶贫贷款加大了发展力度,制定了2014年1月至2016年12月的“第二轮”实施方案。与2011年的“第一轮”方案相比,“第二轮”方案在多个方面有所发展。
  一是扩大了贷款对象范围,低收入农户的标准由家庭人均收入不足4000元提高到5500元,进而户数达到16362户47740人,占全县总人口的27.55%。二是提高了贷款额度,由不超过5万元提高到不超过10万元。三是开发了新产品,即增加了“低收入农户家庭大学生创业贷款”(额度不超过5万元)和“股份合作制改革到位的村级经济合作社产业发展项目贷款”(额度不超过100万元)。四是贷款利率允许适当上浮,最高不得超过20%。五是针对贷款对象扩大后的实际情况,担保方式有所发展,除了由保险公司保证保险外,增加了林权、农房、土地承包经营权抵押和放款银行认可的其他担保方式。六是增加了财政资金安排,计划三年中合计安排财政资金投入3300万元,平均每年1000万元左右,远远多于“第一轮”。2017年则按“第二轮”办法继续顺延一年。2016年末,该项贷款为2254笔,余额1.30亿元,每笔均5.75万元。2017年5月末,该项贷款为2553笔,余额1.47亿元;每笔均升至5.76万元。
  在2011年“政银保”扶贫贷款出台后,景宁县农村居民的人均收入增速进一步加快。2006年至2010年,景宁县农村居民人均收入从相当于全省平均值的49.52%上升到54.87%,平均每年上升1.3个百分点;景宁县城镇居民人均收入与农村居民人均收入之比从3.25倍降为2.89倍。2010年至2016年,景宁县农村居民人均收入从相当于全省平均值的54.87%上升到65.55%,平均每年上升1.78个百分点;景宁县城镇居民人均收入与农村居民人均收入之比从2.89倍下降为2.06倍。这从另一个侧面印证了其扶贫效果。
  (作者单位:浙江金融职业学院)