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特朗普税改方案涉险过关 实际效果或弱于预期
2017-12-05 01:40   记者潘晟  
   当地时间12月2日,美国参议院以51票赞成、49票反对,通过了长达479页的《减税及就业法》。这是31年来,美国国会首次修改税法,有望成为美国史上最大的税收减免法案。不过,目前参众两院分别通过的税改立法版本仍存在不少差异,根据立法流程,参众两院需协商达成一个共同版本,并分别再度提交各自全体投票。因此,对美国总统特朗普而言,能否及时给出“最大的圣诞礼物”,仍存变数。
  1、仓促的方案:一场党派的纷争
  毫无疑问,对美国而言,税改的意义绝不仅限于税收,更是一个繁荣时代的起点。
  上世纪70年代,主要发达国家均出现滞涨,凯恩斯主义经济学受到强烈冲击。1984年1月,美国总统里根命令财政部起草一份全面的税务改革计划,并在两任任期内围绕减支、减税、放松管制、稳定货币四个目标,以一场“减税,但不止于减税”的经济复兴计划,缔造了美国“20世纪最持久的繁荣阶段”。而1986年出台的《1986年税制改革法案》,则被视为“美国第二次革命的核心”。
  正因如此,当今年4月26日,在特朗普“百日新政”前夕,白宫公布税收改革大纲后,市场一度有所期待。不过,此后的进程却更像一场共和党“自娱自乐”的闹剧。从4月出台大纲,到9月27日公布税改框架,历时仅5个月,财政部对税改方案的贡献几乎为零。而在里根时代,加入白宫意见的修订版本直到1985年初才正式发布,财政部给出的计划长达三卷。
  进入参众两院支线流程后,整个立法流程更进一步“提速”。11月2日,众议院筹款委员会主席Kevin Brady在税改框架的基础上,公布众议院版本税改方案初稿。而短短两周审议后,众议院11月16日就通过了长达448页的法案,期间甚至没有举行过一次听证会。
  参议院层面,从参议院金融委员会主席Orrin Hatch起草参议院版本税改方案初稿,到此次税改法案通过,历时不足1个月,期间也没举行专门的听证会。提交参议院审议的最终文本,直到美国东部时间12月1日下午6点30分左右才公布。民主党人还嘲笑一系列立法的变化,竟是最后一分钟潦草地手写在税改文本旁边。
  共和党的孤军奋战,令此次税改被打上强烈的党派烙印。若不是10月26日美国众议院内以微弱优势通过2018财年的预算案,令此次参议院投票可启动调和机制,即以51票的简单多数便通过税改法案,此次闯关必将折戟沉沙。据《国会山报》报道,在参议院投票过程中,48名民主党参议员全体投出反对票,并在表决后迅速离场。事实上,迄今在参众两院,没有一位民主党议员支持税改法案。
  2、关键的问题:税改带来巨大财政压力
  共和党和民主党之间的巨大分歧,令当前众议院和参议院的提案,更像匆忙赶制的“残次品”。且不论参众两院版本之间存在诸多差异,仅税改对经济和财政的影响几何,都还没有统一的答案。
  根据税改方案,未来10年将减免税收约1.4万亿美元。尽管按照特朗普和共和党人的说法,税改将助美国经济增速重返3%以上,可通过减税做大经济蛋糕,最终解决赤字过大的问题。但根据美国国会预算办公室(CBO)12月2日发布的报告,修正后的参议院税改法案若通过,将在下一次总统大选前令政府债务增加约5000亿美元,税改实施的前五年将增加超过9000亿美元,10年后则令政府赤字增加约1.45万亿美元。而早些时候税务联合委员会发布的报告也认为,即使在考虑经济增长之后,参议院的法案也增加1万亿美元的赤字。
  东北证券指出,无论是经济增长,还是中性减税,都只是特朗普的一厢情愿。所谓中性减税的主要支撑是拉弗曲线,即总税收并不是随着税率增高而增高,当税率高过一定点后,税收总额不仅不会增加,相反还会下降。因此,在一定税率水平时,政府降低税率反而可能促进经济增长,扩大税基,从而带动总税收增加,降低赤字。但一直以来,拉弗曲线只是供给学派在里根时代为支撑自己的政策主张而提出的一个概念,缺乏实证支撑,且即使真的存在拉弗曲线,当下政府税率是处在最优税率左边还是右边也难以度量。
  与特朗普当前“减税+基建”相类似,奥巴马政府于2009年2月通过7870亿美元的刺激计划,从结果来看,美国的确较快从金融危机中走出来,但2009年至2011年的政府平均赤字率也创纪录地达到9%。
  事实上,即便在共和党内部,对减税的负面影响也存在质疑声。作为此次唯一投出反对票的共和党人,田纳西州参议员Bob Corker警告称,税改法案预计将带来1万亿美元或更多预算赤字。
  3、难解的分歧:谁能从税改中受益
  除了对财政赤字的担忧,税改“服务富人”亦是民主党抨击税改方案的主要理由之一。在参议院表决通过税收法案后,参议院民主党领袖Chuck Schumer表示,这一结果将会把更多财富装满富人和最大企业的口袋,同时从中产家庭的几百万人身上榨取税收。
  不可否认,根据目前的税改方案,中低收入群体将从中获益。如在个税方案,参众两院的方案均将标准抵扣额提升至单身人士1.2万美元和已婚家庭2.4万美元,较现行税法几乎翻番,这将使绝大部分中低收入家庭受益。
  与此同时,有子女家庭的税收负担也将减轻。根据众议院方案,给每位儿童的补贴将由1000美元提高至1600美元,并将能享受该补贴的家庭收入上限从7.5万美元(单亲)和11万美元(夫妇),分别提高至11.5万美元(单亲)和23万美元(夫妇)。此外,给家庭中的非儿童成员提供每人300美元的补贴(2023年到期)。而参议院版本将年收入11万美元以下家庭每位儿童的减免税额提升至2000美元。
  根据光大证券测算,假设一对夫妇有两个孩子,家庭年收入9万美元。税改前,需向联邦政府缴税6233美元;税改后,只需缴纳4120美元,减税幅度约34%。若没有子女,在同等收入下,减税幅度仅16%。
  但是,中低收入人群的受益程度仍远比不上富裕阶层。有研究显示,到2027年,50%的减税福利将由1%的富豪阶层独享。以个税为例,按照众议院版本,税阶将由7档简化至4档,虽然最富有人群的税率不会降低,但缴税起征点有所提高,这将使前1%的家庭的收入明年增长7.5%,中产阶级家庭的收入仅增长2.2%。而在众议院版本中,最高边际税率从39.6%下降至38.5%。
  更值得关注的是,按现行法律,个人遗产价值在560万美元以上要缴40%的遗产税。众议院版本的税改方案将征收门槛提高至1120万美元,并计划6年后完全废除遗产税。数据显示,2017年遗产税收入预计为200亿美元,其中27%来自最富有的1%人群,88%来自前10%的人群。参议院版本虽然不取消遗产税,但也将起征点翻倍。
  工银国际首席经济学家程实和工银国际资深经济学家王宇哲指出,目前特朗普的税改方案更偏向富人,特别是取消遗产税和“替代性最低限额税”等措施只涉及高收入群体,将导致高收入阶层受益,而低收入阶层在国民收入中的份额长期将相对下降。因此,特朗普的个税改革方案对经济的影响,短期将取决于“涓滴效应”的大小,长期则主要受阶层分化加剧速度的作用。从政治经济学的角度,通过税改换取短期经济增长和选民支持,可以为特朗普谋求连任赢得先机,但如何避免贫富差距扩大的“马太效应”侵蚀经济长期增长的基础,将是税改成败的关键。
  4、未卜的前景:减税真能刺激企业投资吗?
  作为此次税改的重头戏,对企业减税的效果也可能弱于预期。一方面,虽然企业税将从现行的35%降至20%(众议院方案为2018年立即实施,参议院方案为推迟至2019年实施),低于经合组织(QECD)国家平均水平(23%)。但根据美国财政部计算,美国企业实际平均有效税率在22%左右,科技、能源、房地产等行业实际有效税率已低于20%,因此减税带来的利好未必如想象的那么大。
  另一方面,虽然特朗普此前表示,通过对美国企业在海外所得采取免税政策,有望促使约1万亿美元的企业资金回流美国。但从目前看,对跨国公司海外收入的征税税率或在14%(现金及其等价物)和7%(非现金资产)左右,远不及2004年国内投资法案(HIA)提出的5.25%,对资金回流的刺激作用也将明显弱于2004年至2005年。而且,根据美国国家经济研究局(NBER)的研究,HIA带来的资金回流并没导致美国国内投资、研发投入和就业明显提高(即使HIA明确要求回流资金用于这些领域),且每1美元回流,有0.6-0.92美元变成对公司股东的支付。对于信奉“涓滴经济学”的共和党而言,若想最终弥合与民主党在税改方案上的分歧,这恐怕不是好消息。
  程实和王宇哲指出,从整体经济增长来看,学理上对于减税本身的效果存在不小争议,而从美国历次税改来看,其长期效应也受宏观变量和其他政策措施共同作用,仅凭税率下降就断言经济增速提振过于草率。事实上,在上世纪80年代初和本世纪初美国开启两次减税后,平均经济增速相较之前十年甚至有所下滑。从特朗普改善实体经济相对地位的初衷出发,税改还需与就业、教育等其他结构性改革措施有机结合。比如,从就业岗位的分布看,美国低端服务业就业人数比例相对稳定,而高端服务业就业人数持续上升,制造业就业人数持续下降。要将税率红利真正转变为税基的显著增厚,夯实人力资本、鼓励创新创业仍需配套政策支持。