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PPP:机遇与挑战并存
2015-12-18 06:01  

  记者李思 

  

  近日,发改委发布了第二批PPP推介项目,并同时对第一批PPP项目进行了更新。数据显示,目前,发改委PPP项目库总计包含2125个项目、总投资3.5万亿元,PPP项目签约率已提至31.5%;而随着国务院、财政部、发改委等部委一系列推进政府与社会资本合作(PPP)政策的出台,各地纷纷公布PPP投资项目清单寻求社会资本参与。可以说,2015年中国的PPP市场已经进入一个大规模实施的阶段。但如何积极推广及运用PPP模式,仍有许多问题需要解决

  PPP市场进入大规模实施阶段

  PPP(Public-Private-Partnership)模式,是指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式,是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下,政府部门与社会资本之间通过一系列的协议安排,达成一种平等合作的伙伴关系。按照广义概念,PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

  日前,由上海金融业联合会主办,中国投资咨询有限责任公司、中国金融信息中心联合主办的“第一届中国PPP融资论坛”在沪举办。上海金融业联合会副理事长、申万宏源证券有限公司董事长储晓明阐明了PPP项目融资模式的基本要素,“PPP项目融资模式有利于转化政府职能,减轻财政负担,政府可以从繁重的事务中脱身出来,从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监督的角色,有利于促进投资主体的多元化,利用私营部门来提供资产和服务,为政府部门提供更多的资金和技能,促进投融资体制改革,有利于提高投资效率、提高服务质量、控制风险。”他表示,党的十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。目前,各级政府社会各界对于PPP进行了积极有益的探索和实践,一系列的办法、规定相继出台,一批批的项目进入操作阶段。

  记者了解到,为推广政府和社会资本合作模式,今年5月,发展改革委建立了首个国家部委层面PPP项目库,向社会公开推介了第一批PPP项目,向社会公开推介1043个项目、总投资1.97万亿元。目前,第一批推介项目取得积极进展,有329个项目已经签约,签约率为31.5%。

  近日,发展改革委发布了第二批PPP推介项目,共计1488个项目、总投资2.26万亿元,涵盖农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域。同时,发展改革委对第一批PPP项目进行了更新,保留了继续推介的PPP项目637个、总投资1.24万亿元。目前,发展改革委PPP项目库总计包含2125个项目、总投资3.5万亿元。

  根据发改委数据,签约项目主要集中在市政设施、公共服务、交通设施等领域。在发改委PPP项目库众多领域中,这些领域项目数量排在前列。

  具体来看,329个项目中,污水、垃圾处理项目104个,占31.6%;供水、供热、燃气等项目61个,占18.5%;学校、医院、体育等项目41个,占12.5%;铁路、公路、港口等项目38个,占11.6%。

  污水、垃圾处理、供水供热等项目因为项目本身有现金流,且模式成熟,签约率明显高于其他项目。

  从投资规模看,1亿元以下的项目65个,占签约项目的比例为19.7%;1亿~10亿元项目177个,占53.8%;10亿~50亿元项目58个,占17.6%;50亿元及以上项目29个,占8.9%。10亿元以下项目占73.5%,由此可见,签约的项目金额普遍在10亿元以下。

  其中,也有大项目签约。比如北京地铁16号线在11月底签约,该项目总投资495亿元,社会资本方北京京港地铁有限公司拿下该项目。按照《北京地铁16号线项目特许协议》,京港地铁采用PPP模式参与16号线的投资、建设和运营,并获得北京地铁16号线30年的运营权。

  而地方推出的PPP项目更远超发改委公布的数据。根据民生证券研究院执行院长管清友的估算,目前国家推出的示范、推介项目与已签约但未纳入中央项目库的项目之和已经超过2400个,合计金额至少达5万亿元。在地方财政收入大幅下滑、融资平台公司被剥离政府融资职能之后,地方政府也愈加重视PPP模式,这也直接推动了PPP项目落地的进度。

  “2015年,中国的PPP市场已经进入了一个大规模实施的阶段,如何积极推广运用PPP模式,未来面临机遇和挑战。”储晓明表示。

  PPP项目落地仍有困难

  在“第一届中国PPP融资论坛”上,财政部PPP中心副主任焦小平作了“PPP在中国”的主旨演讲。焦小平认为,PPP不仅是政府的融资手段,更多的是一种公共产品公共服务新的市场供给方式。

  目前,中国已然掀起了政府和社会资本合作的热潮,仅一年多的时间,各地已经推出超1800个PPP项目,总投资额超3.4万亿元。不过,目前一些PPP项目落地仍有困难,其中一大原因就在于融资难。“PPP就像一场足球赛,上半场通过科学规范,充分竞争的方式选择一个最有能力最适合的资本项目人,下半场最关键的要解决融资的问题。”焦小平表示,PPP融资是资金密集型,且投资时间长。如果一次融资和二次融资解决不好,PPP的落地是解决不了的。

  PPP为什么难落地?焦小平说,“第一是很多政府部门还把PPP以融资为主,并没有做到一种根本的变革;第二是政府机构能力和社会资本机构能力都很弱;第三是PPP的市场突然放大,专业机构对PPP新的内涵把握不住,理论和专业研究走在实践的后面。”

  中国投资资讯有限公司董事长聂敏也介绍,从去年的9月到今年的10月16日相关的部委已经出台了41个文件,在这种背景下,我们也看到金融市场对PPP的热情空前的高涨。但同时,在PPP融资中也存在一些困惑,主要是有这样几个方面:首先是看不透。很多的金融人认为看不透,在实际操作中存在信息不透明和信息不对称的问题。其中包括项目投资关键信息的获取较难、项目披露不及时等。其次是看不准。实际操作中,会遇到合理回报、政府履约和退出难的问题。

  上海市发改委投资处副处长张方在之后的圆桌论坛上也表示,PPP落地难有几个方面:第一,政府要转型比较难。因为以前政府是公共产品直接的供应者,现在要转型为一个和社会资本的合作者和PPP项目的监管者,角色的变化确实是比较难的。第二难在于要风险共担,利益共享。这个利益怎么样划分比较难,政府应该承担法律政策还有最低需求的风险,特别是现在提出供给侧的管理,对政府提出了一些新的要求,随着经济社会的发展,老百姓对于公共产品的期望也越来越高。第三个科学的评估,物有所值的判定也比较难。物有所值到底有哪些指标体系?国际的经验怎么样在我们地方落地?而且财政还要风险的管控,现在财政开始管三年的预算计划,要管到二十年之后,对政府也是很难的挑战。所以从三个突出的“难”来看,在PPP的过程中,还是一个积极稳妥有序推进的过程。

  完善PPP项目法规建设

  而谈及PPP难落地可能存在的原因,国开行上海分行规划发展处处长于柢东还指出,其原因首先是法律法规不尽完善,在实际操作层面存在包括税收等一系列法规问题。其次,社会资本难以把控PPP项目的风险。再次,政企在项目利益分配上没有一个标准,难以达成共识。最后,社会资本和政府双方在培育契约精神上还有待加强。

  “首先在法律层面,事后救济到底是用民事法还是行政法,还没有想清楚;第二,在特许经营里头要不要排他性竞争、要不要招拍挂?第三,很多PPP项目中的土地收益,国土资源部那边要公开招拍挂,短期之内有很大的障碍。”上海财经大学高等研究院院长助理、教授陈杰说。

  “因为PPP是一个机制,不是一个模式,只是一些理念性的东西,没有商业模式。PPP的每一个项目,都要量身定做。设计一个项目周期非常久,手续也繁杂,所以一定要找到合适的人与合适的机制。”保监会投资建管处主任科员罗桂连也参与了讨论。

  那么,如何克服这些困难?聂敏提出了几点对策。首先,完善法律法规建设。1、建议对内容披露有明确的规定,以此来约束地方政府主动披露信息,保证投资人和金融机构获得全面的信息。2、建议建立地方政府的信用评级制度,支持相关中介机构开展地方政府的信用评级业务,为投资人和金融机构的PPP投资奠定良好的基础。3、建议将PPP的履约情况纳入现行的地方政府行政考核里,以降低社会投资的成本。

  同时,完善投资退出的市场。1、完善PPP的融资市场,积极吸引和整合金融资源,构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的PPP融资的市场。2、拓展社会资本的退出渠道,建议加快PPP融资的二级市场融资的建设,形成PPP的股权、债权证券化,丰富社会资本的退出渠道。3、调整投资的理念,建议银行等金融机构可以结合PPP项目的特征,开发适合PPP项目的金融产品,完善和修正一些风险政策和审批标准。此外,要发挥中介机构的专业作用,提高PPP项目的融资效率。

  上海城建投资发展有限公司副总经理刘香也给出了两点想法:第一,对于PPP项目建设管理,希望政府能够逐步的放松,我们最近这些招标都是招施工、资本,但整个项目的建设管理,这些权限如果政府不放手的话,政府很难从公共产品的提供者转为监督者。第二,全国在推PPP项目,现在PPP项目的社会资本主要是施工单位,这些项目的收益来自于施工利润,而不是投资管理和建设过程中所产生的,因此目前的PPP要做到物有所值其实是很难的。

  “我个人认为PPP投资者应该是一个联合体,PPP是资本密集型加技术和管理密集型,必须要专业机构参与,专业机构必定会找一些财务投资者合作。第一个阶段建设期相对风险比较高,这时候需要高风险高收益,投资期限比较短,三到五年的,等到这个项目进入稳定运营以后,这时候就要找那些风险承受能力很低的,追求稳定回报的,还有一类可以寄希望于财富全程投资的民间资金。”罗桂连则表示。

  不过,焦小平最终强调,PPP最终的目标是建立全国统一规范、透明、公开的PPP大市场,而且中国在三年内会成为全球最大的PPP市场。

  金融机构如何参与PPP

  然而,随着各地纷纷公布PPP投资项目清单寻求社会资本参与,金融机构也看到PPP市场巨大的商机。可以说,金融机构在PPP项目融资中扮演着重要角色,同时,推广PPP项目对金融机构也提出了更高的要求。金融机构到底如何参与PPP?

  兴业银行资产管理部总经理顾卫平表示,商业银行参与PPP,是全生命周期的参与,从项目的采购、公司设立、到项目建设、项目移交,都可以有相应的产品对接。PPP为商业银行提供了机遇,同时带来挑战,但总体上机遇大于挑战。PPP促进了商业银行自身的转型,传统的信贷、一些资本市场的工具如资产管理、理财、私人银行客户等都可以跟PPP对接。PPP项目促进商业银行从传统存贷向综合服务的金融商转变,对于项目的管理、评估来说也有转变。

  顾卫平认为,因为PPP项目主要是基于SPV的项目公司来融资,而且它没有资产,主要是鉴于对项目的评估、未来的收入和未来现金流的平衡来进行资金投入安排的。所以,商业银行从过去对资产负债表的评估(要有抵押物,还要分析三年的报表),转向对SPV公司项目(项目本身、项目特征、收支盈亏平衡、现金流的结算)来作为评估的基点。此外,商业银行的风险管理也发生了很大的变化,因为PPP项目既存在商业风险,也有一些政策性的风险,还有舆论导向等其他不确定的风险。

  “PPP的不确定性太大,牵涉到的利益主体太多,期限也太长,把一个不确定性的东西扔给商业机构,会让商业机构很难接受。”交通银行资产管理业务中心副总裁罗金辉建议,分阶段,特别是项目高风险的建设期,要有某种形式的担保。投资回报方面也不要微利,要能够补充机构在这个阶段承担的风险。而在项目后期,如果有了收益,政府可以把收益做成收益债,或者政府承诺购买服务,并计入预算。这样,长期投资者,不管是理财资金还是保险资金,都可以接受更低的回报作为补偿。

  浦发银行总行资产管理部副总经理杨再斌也表示,“PPP一头热一头冷,根本原因还是计划经济和市场经济的冲突,政府一方面想按照PPP的模式来干,但又不是让商业机构和政府进行市场化的谈判,而是自己制定一套模式和规则,这种规则往往和市场的行为不一定完全契合。但并不是说商业银行就没有参与的机会了。从另一个角度来说,PPP有这么多的‘不确定’,如果商业银行通过业务创新的模式,解决了这些‘不确定’,反而会获得市场的先机。”

  上海国际信托总经理助理张文桥首先介绍了PPP项目的“世界特性”:运营项目一般周期特别长,金额特别大,收益的不确定性,这些主要通过法律合同风险分担的机制来进行解决。但我国也会有些不同,包括政策环境目前还不完善、项目的审批流程比较复杂及不确定性、政府角色和理念的转变及换届后合作的持续性等。因此,一家金融机构从事PPP的门槛很高。

  张文桥认为,上世纪90年代PPP曾到达一个高峰,当时的PPP跟现在的业务从出发点而言有很大的差异:90年代PPP出发点就是政府没有钱。现在政府有钱,并不难融资。所以现在政府推出这么多的PPP项目,张文桥认为,一方面中央政府有要求,要政府职能转变,要引入社会资本,另一方面,对地方政府的负债结构做一个改变。然而对地方政府而言,它的诉求除了实现融资以外,还有一系列比如促进地方经济的发展、促进地方产业结构的升级换代、促进科技创新等等。

  张文桥认为,信托最擅长的是金融创新,搭架构,把社会资源整合起来。首先,信托到目前为止,仍然是商业银行和保险资金对项目进行投资的重要通道。第二,信托公司这些年的业务一直没有离开过基础设施。第三,信托本身具备强大的融资功能。第四,信托可以做到基金的功能。第五,可能会有一些税收的方便。

  “PPP在国外兴起的时候,实际上是在工业化时代,并没有信息化,也没有资本过剩。现在在中国谈PPP,面临着两个很大的不同:第一,高储蓄率,老百姓手里有大量的钱;第

  二,高度信息化和互联化

  的时代,要知道如何把老

  百姓手里的钱通过理财、

  信托的方式吸引过来,通

  过金融工具和PPP的项目

  对接,利用金融机构长期

  服务企业,对企业了解的

  优势,去帮政府和这些运

  营建设机构对接资源。这

  也是金融机构最大的机

  会。”中海信托副总裁魏

  志刚说。

  不过,谈及保险机构的参与度,太平洋资产管理副总经理程劲松认为,在PPP的路径实现过程中,保险资金是有负债成本的,不是一个免费的资金。既然有负债成本,它的投资就要负责负债成本。同时保险资本的周期比较长,如果负债期限长,又找不到长久期的资产,产品定价不能覆盖负债成本,保险资金就没有积极性。

  国泰君安研究所首席分析师孙金钜指出,就上市公司而言,如果借助PPP模式,借助资本市场的资金优势,一方面可以撬开更大的市场,还可以解决投资金额大,回款难的问题。整个PPP模式,从资本市场角度来看,有几个亮点:第一个是定单,2015年和2016年是很多项目签约落地年,所以会涉及到一大批的上市公司。第二个是政策,后续有一大波关于政府和社会资本合作的政策出台。第三是项目,目前,第一批和第二批的PPP项目已经推出,第三批的PPP项目估计也会陆续出台。

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