地方发债需统筹兼顾
近日，有报道称一份由财政部牵头起草有关加强地方政府债务管理的方案，经多方征求意见，已于近日提交国务院待批。学界人士认为，这意味着多年被关注的开放并加强地方政府发债管理改革大思路，正被官方所采纳。
从目前看，放行地方债券确有其合理性和必要性。目前受全球金融危机影响，出口下滑明显，而靠消费拉动经济还需一定的启动时间，宏观经济逐步进入下行周期，“保增长”的任务面临较严峻的现实。在这样的情况下，靠投资拉动内需无疑是最好的选择。而地方发行债券，不仅可在不加重国家财政负担的情况下获得更多资金，加大地方投资建设的力度，且可将原来的隐性负债变为显性负债，增加负债透明度。
目前地方发债的基础也日渐成熟。1994年实行的分税制为地方政府发行公债奠定理论基础。在资本市场建设方面，我国债券市场近年发展迅速，无论规模还是市场交投情况，都为建设地方公债市场打下基础。而居民和金融机构的购债能力也较充足，目前居民储蓄存款不断增加，随着降息周期到来，银行等金融机构的资金面将进一步宽松，都为地方债券发行提供了资金面上的支撑。
尽管放行地方债券对我国经济长期向好有积极意义，但单从眼前来看，地方发债面临不小的风险和压力。首先，债券发行面临偿还风险。上世纪90年代以来中国金融部门出现一系列金融风险，中农信的关闭、广国投的破产、海南发展银行的关闭、北海市等12家城市信用社的整顿、农村合作基金会的清理等，都给地方财政带来了不小压力。地方债券的发行是在用政府信用作担保，而我国并没地方政府破产的相关法律条文，一旦发生由于债券发行不合理而导致地方债务危机，中央将不得不最后兜底。这对目前已较紧张的中央财政来说是个不小的风险。
其次，长期累积的隐性债务和显性债务对地方政府财政的压力不容小觑。为加速经济结构调整和产业升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接借入内外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力，地方财政压力凸显，加上地方金融风险的财政化转移模式及地方政府行为企业化，都加剧了地方政府的债务压力和风险。同时庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，也导致地方财政支出负担沉重。在这些隐性债务和显性债务无法得到有效控制的情况下，盲目发行地方债券可能使地方政府债务总规模失控，从而导致一系列严重后果。
最后，监管体系和审批体系的不健全也加大了发行地方债券的风险。我国地方政府财政预算审计欠透明，地方财政厅编制财政预算项目上并不详尽。我国预算草案科目分为“类、款、项、目”四级，多数地方政府的预算科目至多到“款”，没有具体“项”和“目”，形成许多看不清的糊涂账。另外，对建设项目的审批也存在缺失，盲目“上项目”，搞重复建设，搞形象工程的情况并不是没有，使发行地方债券不仅不能真正为民办实事，更为地方财政加上了沉重的包袱。
笔者看来，发行地方债券的确有利于保证我国经济平稳快速发展，但关键要统筹兼顾。首先，应对地方债券的总量规模进行控制，如规定地方政府财政不得有赤字，只有公共基础项目可发行地方债等，避免债券总规模超出地方财政的承受范围。其次，应对各级地方政府的债务进行清理，不允许地方政府变相发债，做到财政收支状况公开透明，避免因隐性债券造成地方债务规模失控。再次，建立明确的监管体系，发债项目应经过有关监管部门或同级人大财政预算委员会审查。同时应召开听证会，对项目的必要性、可行性及未来前景进行听证。还有，财务账目须明确到项目，专款专用。最后，在发行地方债券时，应由权威的政府信用评级机构对其发债信用进行评级，而其价格应靠市场机制来决定。
从目前看，放行地方债券确有其合理性和必要性。目前受全球金融危机影响，出口下滑明显，而靠消费拉动经济还需一定的启动时间，宏观经济逐步进入下行周期，“保增长”的任务面临较严峻的现实。在这样的情况下，靠投资拉动内需无疑是最好的选择。而地方发行债券，不仅可在不加重国家财政负担的情况下获得更多资金，加大地方投资建设的力度，且可将原来的隐性负债变为显性负债，增加负债透明度。
目前地方发债的基础也日渐成熟。1994年实行的分税制为地方政府发行公债奠定理论基础。在资本市场建设方面，我国债券市场近年发展迅速，无论规模还是市场交投情况，都为建设地方公债市场打下基础。而居民和金融机构的购债能力也较充足，目前居民储蓄存款不断增加，随着降息周期到来，银行等金融机构的资金面将进一步宽松，都为地方债券发行提供了资金面上的支撑。
尽管放行地方债券对我国经济长期向好有积极意义，但单从眼前来看，地方发债面临不小的风险和压力。首先，债券发行面临偿还风险。上世纪90年代以来中国金融部门出现一系列金融风险，中农信的关闭、广国投的破产、海南发展银行的关闭、北海市等12家城市信用社的整顿、农村合作基金会的清理等，都给地方财政带来了不小压力。地方债券的发行是在用政府信用作担保，而我国并没地方政府破产的相关法律条文，一旦发生由于债券发行不合理而导致地方债务危机，中央将不得不最后兜底。这对目前已较紧张的中央财政来说是个不小的风险。
其次，长期累积的隐性债务和显性债务对地方政府财政的压力不容小觑。为加速经济结构调整和产业升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接借入内外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力，地方财政压力凸显，加上地方金融风险的财政化转移模式及地方政府行为企业化，都加剧了地方政府的债务压力和风险。同时庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，也导致地方财政支出负担沉重。在这些隐性债务和显性债务无法得到有效控制的情况下，盲目发行地方债券可能使地方政府债务总规模失控，从而导致一系列严重后果。
最后，监管体系和审批体系的不健全也加大了发行地方债券的风险。我国地方政府财政预算审计欠透明，地方财政厅编制财政预算项目上并不详尽。我国预算草案科目分为“类、款、项、目”四级，多数地方政府的预算科目至多到“款”，没有具体“项”和“目”，形成许多看不清的糊涂账。另外，对建设项目的审批也存在缺失，盲目“上项目”，搞重复建设，搞形象工程的情况并不是没有，使发行地方债券不仅不能真正为民办实事，更为地方财政加上了沉重的包袱。
笔者看来，发行地方债券的确有利于保证我国经济平稳快速发展，但关键要统筹兼顾。首先，应对地方债券的总量规模进行控制，如规定地方政府财政不得有赤字，只有公共基础项目可发行地方债等，避免债券总规模超出地方财政的承受范围。其次，应对各级地方政府的债务进行清理，不允许地方政府变相发债，做到财政收支状况公开透明，避免因隐性债券造成地方债务规模失控。再次，建立明确的监管体系，发债项目应经过有关监管部门或同级人大财政预算委员会审查。同时应召开听证会，对项目的必要性、可行性及未来前景进行听证。还有，财务账目须明确到项目，专款专用。最后，在发行地方债券时，应由权威的政府信用评级机构对其发债信用进行评级，而其价格应靠市场机制来决定。
