漫谈中国银行业的“内部控制”
回顾中国银行业的内控，首先要回顾中国金融监管的历史。中国的金融监管大体经历了三个阶段，一是上世纪90年代以前的“大一统”阶段。90年代以前，由人民银行承担中央银行职能和对银行、证券、保险业的统一监管职能。二是90年代初到2003年“大分化”阶段。其中，1992年证券监管职能从人民银行分离，成立证监会，负责对证券业的监管。1998年成立保监会，负责对保险业的监管。人民银行实行大区分行制，仍负责对银行业、信托业的监管。三是2003年至今的“一行三会”阶段。2003年成立银监会，保监会升格为部级单位，自此形成了“一行三会”的分业监管格局并沿续至今。
与上述中国金融监管历程相联系，中国银行业内控建设也大体经历了三个阶段。
一是1997年以前的探索起步阶段。长期以来，中国银行业的内部控制以“双人临柜、相互牵制”为控制手段，以财务复核为主要特征，以“账平表对”和会计“六相符”为基本标准，这实际上是一种原始的内控方式。1995年，以《中国人民银行法》和《商业银行法》颁布为契机，中国银行业内部控制建设开始提上日程，主要围绕“强化管理、完善体制、健全制度、监督检查”十六字方针开展工作。“强化管理”当时主要体现在强化信贷管理上，一是实行审贷分离的信贷管理方式，二是实行资产负债比例管理的信贷管理体制，三是实行总行统一资金调度的资金管理模式，四是强化贷款风险管理的信贷管理要求。这些措施在强化统一法人管理体制的同时，加强了对整体业务运行和内部管理制度的规范和约束。“完善体制”主要表现为组建成立稽核机构，建立了行长领导下的总稽核负责制。“健全制度”主要表现为各家商业银行开始建立健全各种内部控制规章制度，规范经营管理行为。“监督检查”主要体现为监管当局和银行自身开始针对内部控制的问题进行各项监督检查工作。
二是1997年至2001年的初步构建阶段。这个期间，人民银行颁布了《加强金融机构内部控制的指导原则》，一些商业银行先后制定了《内部控制实施细则》。内部监督机构不断加强，内部控制制度不断完善，内控管理措施更具针对性和实效性。
三是2002年开始到现在的快速发展阶段。2002年人民银行发布了《商业银行内部控制指引》。银监会成立后，全国人大常委会颁布了《银行业监督管理法》。银监会发布了《商业银行内部控制评价试行办法》，还制定了《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行授信工作尽职指引》、《商业银行市场风险管理指引》等部门规章和规范性文件，对商业银行加强内部控制提出了新的要求。商业银行全面提升了内部控制在经营管理中的地位，开始按照现代金融企业的要求逐步建立完善的公司治理结构和相互制约的内部组织架构，以及垂直管理的内部审计体制和内部控制体制，实现了内部控制的连续化、系统化和透明化。
通过对十几年来中国银行业内控建设的回顾，我认为从哲学角度去认识“内部控制”在中国银行业稳健经营过程中的作用十分重要。
一是从内外因关系角度认识银行业内部控制的重要性。商业银行经营中必然要发生风险，所以商业银行经营中必须防范风险。商业银行防范风险，既靠外部监管更靠内部控制。从内外因关系的角度讲，如果商业银行不能加强内部控制，好比驾驶员自己不扣安全带，高速公路上无论有多少警察检查，他都可以将安全带假装搭在身上，或者放在身外假装插进卡里，蒙混过关。所以如果内因不起作用，无论怎么加大外部监管都不起决定作用。
二是从系统论的角度认识银行业内部控制的重要性。我们过去提出过银行监管“五道防线”的工作思路，即“内部控制，行业自律，中介参与，外部监管，存款保险”。这五道防线形成一个完整的银行监管系统，其中内部控制处于第一道防线。第一道防线顶住，整个防范系统就安然无恙；第一道防线坍塌，失去的不单单是物理意义上的防线，对后几道防线还将产生“冲击叠加”效应，对后几道防线产生心理冲击。
三是从重点论角度认识银行业内部控制的重要性。长期银行监管实践使我们逐渐认识到，银行监管工作虽然千头万绪，但最主要的有这么几个矛盾：第一是过去人民银行总行监管商业银行总行、省行监管省行、支行监管支行的监管方式与商业银行作为一个统一法人的矛盾。第二是风险监管与合规监管的矛盾。过去，银行监管以合规监管为主，重点放在是否超规模、超比例上。1997年以后，银行经营中的风险越来越突出。尽管我们对不良贷款进行了几次剥离，但商业银行不良贷款还是继续增加；尽管国家对国有银行进行了注资，但国有银行的资本充足率还是达不到监管要求，对商业银行风险监管的要求迫切需要提上日程。第三是外部监管与内部控制的矛盾。
虽然外部监管的力量不断加强，但商业银行防范风险的内在积极性没有调动起来，内控不足的矛盾越来越突出。第四是由于监管力量有限，从而需要提高商业银行信息披露的透明度，让商业银行接受全社会的监管。1997年以后，这四个矛盾突出地反映出来了。2001年，我们把抓这四个主要矛盾概括为“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。银监会成立后又正式对外公布上述提法，并使之成为银监会的监管理念。
当然，更重要的是建立内控文化。目前，由于次贷危机影响，美国已经在反思自己的监管制度。中国的金融监管体制是从美国学来的，如今老师摔了跟头，中国不应因老师摔了跟头就全面否定老师，毕竟美国搞了几百年的市场经济，有许多方面值得我们学习和借鉴。但老师的也会摔跟头说明老师也并不那么神灵。我们要学会用自己的眼睛看世界，要做到“学习不照搬，引进不丢权，维护不失信，坚持不偏见”。中国的银行业必须加强法规建设，同时又必须建立起自己的企业文化。业务是枝，体制是干，文化是根。金融文化是中国金融业的弱项，而内控文化又是中国金融业弱中之弱。为此，我呼吁，要大力加强包括内控文化在内的金融企业文化建设。
与上述中国金融监管历程相联系，中国银行业内控建设也大体经历了三个阶段。
一是1997年以前的探索起步阶段。长期以来，中国银行业的内部控制以“双人临柜、相互牵制”为控制手段，以财务复核为主要特征，以“账平表对”和会计“六相符”为基本标准，这实际上是一种原始的内控方式。1995年，以《中国人民银行法》和《商业银行法》颁布为契机，中国银行业内部控制建设开始提上日程，主要围绕“强化管理、完善体制、健全制度、监督检查”十六字方针开展工作。“强化管理”当时主要体现在强化信贷管理上，一是实行审贷分离的信贷管理方式，二是实行资产负债比例管理的信贷管理体制，三是实行总行统一资金调度的资金管理模式，四是强化贷款风险管理的信贷管理要求。这些措施在强化统一法人管理体制的同时，加强了对整体业务运行和内部管理制度的规范和约束。“完善体制”主要表现为组建成立稽核机构，建立了行长领导下的总稽核负责制。“健全制度”主要表现为各家商业银行开始建立健全各种内部控制规章制度，规范经营管理行为。“监督检查”主要体现为监管当局和银行自身开始针对内部控制的问题进行各项监督检查工作。
二是1997年至2001年的初步构建阶段。这个期间，人民银行颁布了《加强金融机构内部控制的指导原则》，一些商业银行先后制定了《内部控制实施细则》。内部监督机构不断加强，内部控制制度不断完善，内控管理措施更具针对性和实效性。
三是2002年开始到现在的快速发展阶段。2002年人民银行发布了《商业银行内部控制指引》。银监会成立后，全国人大常委会颁布了《银行业监督管理法》。银监会发布了《商业银行内部控制评价试行办法》，还制定了《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行授信工作尽职指引》、《商业银行市场风险管理指引》等部门规章和规范性文件，对商业银行加强内部控制提出了新的要求。商业银行全面提升了内部控制在经营管理中的地位，开始按照现代金融企业的要求逐步建立完善的公司治理结构和相互制约的内部组织架构，以及垂直管理的内部审计体制和内部控制体制，实现了内部控制的连续化、系统化和透明化。
通过对十几年来中国银行业内控建设的回顾，我认为从哲学角度去认识“内部控制”在中国银行业稳健经营过程中的作用十分重要。
一是从内外因关系角度认识银行业内部控制的重要性。商业银行经营中必然要发生风险，所以商业银行经营中必须防范风险。商业银行防范风险，既靠外部监管更靠内部控制。从内外因关系的角度讲，如果商业银行不能加强内部控制，好比驾驶员自己不扣安全带，高速公路上无论有多少警察检查，他都可以将安全带假装搭在身上，或者放在身外假装插进卡里，蒙混过关。所以如果内因不起作用，无论怎么加大外部监管都不起决定作用。
二是从系统论的角度认识银行业内部控制的重要性。我们过去提出过银行监管“五道防线”的工作思路，即“内部控制，行业自律，中介参与，外部监管，存款保险”。这五道防线形成一个完整的银行监管系统，其中内部控制处于第一道防线。第一道防线顶住，整个防范系统就安然无恙；第一道防线坍塌，失去的不单单是物理意义上的防线，对后几道防线还将产生“冲击叠加”效应，对后几道防线产生心理冲击。
三是从重点论角度认识银行业内部控制的重要性。长期银行监管实践使我们逐渐认识到，银行监管工作虽然千头万绪，但最主要的有这么几个矛盾：第一是过去人民银行总行监管商业银行总行、省行监管省行、支行监管支行的监管方式与商业银行作为一个统一法人的矛盾。第二是风险监管与合规监管的矛盾。过去，银行监管以合规监管为主，重点放在是否超规模、超比例上。1997年以后，银行经营中的风险越来越突出。尽管我们对不良贷款进行了几次剥离，但商业银行不良贷款还是继续增加；尽管国家对国有银行进行了注资，但国有银行的资本充足率还是达不到监管要求，对商业银行风险监管的要求迫切需要提上日程。第三是外部监管与内部控制的矛盾。
虽然外部监管的力量不断加强，但商业银行防范风险的内在积极性没有调动起来，内控不足的矛盾越来越突出。第四是由于监管力量有限，从而需要提高商业银行信息披露的透明度，让商业银行接受全社会的监管。1997年以后，这四个矛盾突出地反映出来了。2001年，我们把抓这四个主要矛盾概括为“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。银监会成立后又正式对外公布上述提法，并使之成为银监会的监管理念。
当然，更重要的是建立内控文化。目前，由于次贷危机影响，美国已经在反思自己的监管制度。中国的金融监管体制是从美国学来的，如今老师摔了跟头，中国不应因老师摔了跟头就全面否定老师，毕竟美国搞了几百年的市场经济，有许多方面值得我们学习和借鉴。但老师的也会摔跟头说明老师也并不那么神灵。我们要学会用自己的眼睛看世界，要做到“学习不照搬，引进不丢权，维护不失信，坚持不偏见”。中国的银行业必须加强法规建设，同时又必须建立起自己的企业文化。业务是枝，体制是干，文化是根。金融文化是中国金融业的弱项，而内控文化又是中国金融业弱中之弱。为此，我呼吁，要大力加强包括内控文化在内的金融企业文化建设。
